Сможет ли ЕС расширить публичную дипломатию в поддержку правозащитников?
Особенности внешней политики ЕС определяются тем, что она строится на хрупком балансе интересов 28 государства; тем не менее многие наблюдатели отмечают, что она чрезвычайно – и, возможно, излишне – ограничена, когда речь идет о вопросах, касающихся прав человека. Права человека, в конце концов, являются основной ценностью ЕС – настолько значимой, что им посвящена статья 2 Договора о Европейском союзе, – а их защита считается одной из ключевых задач внешней политики (указанной в том же договоре на втором по значимости месте после борьбы с бедностью). При этом внимания им уделялось настолько мало, что в последнем пятилетнем плане действий в области прав человека и демократии, утвержденном в июле 2015 года, прямо говорится о «готовности взять на себя обязательства по улучшению публичной дипломатии и информированию о действиях по защите прав человека».
В частности, содержание заявлений ЕС по поводу правозащитников в последнее время было настолько непоследовательным, что остается только удивляться, не было ли то сделано намеренно. Например, в одном заявлении призывают немедленно освободить задержанного или обвиняемого правозащитника, тогда как в другом требуют, чтобы в судебном процессе соблюдались международные нормы, хотя всем давно известно, что в данной стране законы никто не соблюдает. Или в одной коммуникации просят вынести «соразмерное» наказание за якобы совершенное преступление, несмотря на беспочвенность предъявленных правозащитнику обвинений, тогда как в друго1 -- требуют снять все обвинения.
Сеть по вопросам прав человека и демократии, содружество около 50 организаций гражданского общества, занимающееся вопросами политики ЕС и прав человека, в рамках своей годовой кампании “Stand4HRDs”, посвященной правозащитникам, решила уделить особое внимание обязательствам ЕС по защите правозащитников. Координирует эту кампанию в составе рабочей группы, куда входят также Human Rights Watch, Amnesty International, Международная федерация прав человека и Фонды «Открытого общества», европейский офис Front Line Defenders в Брюсселе. Одним из мероприятий кампании стало распространение краткого пособия «’Можно’ и ‘нельзя’ официальных заявлений ЕС о правозащитниках» (“Do’s and Don’ts in EU public statements on HRDs”). В пособии мы указали на основные положительные и негативные явления, которые должны или не должны присутствовать в дипломатии. После этого мы провели несколько информационно-просветительских встреч с ключевыми фигурами дипломатического корпуса ЕС.
Как следствие, мы отметили улучшение качества заявлений. 5-го августа в своем заявлении по поводу предъявленных обвинений китайскому юристу и ряду правозащитников в подрыве государственной власти представитель ЕС смело призывает:
«незамедлительно освободить тех, кого только что осудили, и восстановить их права на занятие профессиональной деятельностью. Следует снять все обвинения в отношении юристов и правозащитников, задержанных после июля 2015 года. Китай должен позволить иностранным дипломатам наблюдать за судебными процессами».
В том же заявлении было и требование «освободить всех задержанных, пытавшихся отстоять эти права».
В том, что касается правозащитников, заявление бьёт прямо в точку.
В заявлении также описываются недостатки судебных процедур в Китае и недвусмысленно дается понять, что судебные процессы – это не более, чем фарс. И хотя ЕС, в отличие от США, не осмелилось назвать обвинения «очевидно политически мотивированными», это заявление существенно отличается от всех предыдущих, когда ЕС просто выражал свою «озабоченность» и «ожидал результатов, уповая на то, что они будут положительными».
В еще одном недавно появившемся заявлении hлюдей, ранее именовавшихся «активистами», прямо называют правозащитниками, т.е. используются более сильная в правовом смысле терминология, дающая возможность усилить защиту. Термин «правозащитник» играет большую роль, поскольку отсылает непосредственно к Декларации ООН о правозащитниках, в которой признается роль правозащитников и предлагаются меры по их защите.
На данный момент в заявлениях ЕС отдается должное и труду/достижениям преследуемых правозащитников, что помогает придать правовой вес не только фигуре правозащитника, но его/ее работе на фоне уголовного преследования и типичных для властей покушений на убийство. ЕС также начал систематически выступать с осуждением убийств правозащитников, призывая власти «принять срочные и решительные шаги для защиты правозащитников (...) и борьбы с безнаказанностью».
Несмотря на все это, официальные лица ЕС все еще не хотят признавать, что нужно вести открытую, заинтересованную и живую дипломатию, регулярно утверждая, что работа в кулуарах «приносит больше плодов». Это объясняется тем, что они часто оценивают эффективность своей работы исключительно с точки зрения прямого эффекта.
И хотя организация «Front Line Defenders» не отрицает значимости «тайной дипломатии», поскольку она часто обеспечивала принятие позитивных для правозащитников мер, правозащитники часто говорят нам и о том, что открытые выступления дали возможность добиться множества полезных вещей, таких как легитимизация их работы, общественное признание и безопасность вследствие привлечения внимания общества, моральной поддержки и соответствующего социального положения.
Авторитарные правительства тратят невероятное количество сил и ресурсов на то, чтобы закрыть и ограничить деятельность организации правозащитников, заставить их замолчать и дискредитировать независимое гражданское общество и СМИ, критикующие политику властей. Очень часто голоса в их поддержку раздаются только из-за рубежа.
Одно из объяснений тому, почему ЕС не хочет выступать открыто, заключается в страхе, что эти действия будут расценены как вмешательство «во внутреннюю политику», «морализаторство», «чтение нотаций»; также считается, что открытые выступления сродни активизму, который лучше оставить на долю СМИ и гражданского общества. Однако права человека – это не вопрос внутренней политики. Международные стандарты в области прав человека закреплены в наиболее часто подписываемых/ратифицируемых международных соглашениях, которые предусматривают, среди прочего, открытое обсуждение этих вопросов.
То, что правительство отказывается подвергнуться тщательному расследованию, еще не дает повода от расследования отказаться; скорее это служит доказательством, что власть, не придерживающаяся международных стандартов, боится предстать перед судом общественности.
Это в равной степени касается и самого ЕС, поскольку внутри союза нет практически ни одного государства, чьи действия были бы полностью прозрачны, и чьи правительства согласились бы стать объектом критического расследования. Но речь здесь идет не об активизме, а о том, что правительства договорились держать друг перед другом ответ на государственном уровне и выполнять связанные с этим договором обязательства. Эти обязательства несут не только НПО или СМИ. По сути дела, помогая гражданам третьих стран отстаивать свои права, ЕС не экспортирует так называемые «западные модели», а дает возможность решить местные проблемы местными же средствами.
На 33-м заседании Совета по правам человека Верховный комиссар по правам человека отметил: «Мы просим, чтобы нам дали доступ для того, что мы смогли помочь вам привести ваши законы и практику в соответствие с международным соглашениями, которые вы, государства-участники, составили и ратифицировали, и поддержать вас в выполнении рекомендаций, с которыми вы публично и часто в полной мере согласились». Так неужели права человека – это исключительно внутренняя проблема?
Правительства обязаны соблюдать взятые на себя обязательства в отношении прав человека и уважать принятые стандарты. Но права человека всех людей во всех странах также, без всякого сомнения, требуют нашего коллективного внимания. Об этом свидетельствует и единогласно принятая 23 года назад Венская декларация: «поощрение и защита прав человека являются вопросом первостепенного значения для международного сообщества»
О необходимости действовать публично в ситуации риска речь идет и в Руководстве по вопросам свободы выражения мнений, где подчеркивается, что «ЕС открыто осудит убийства, нападения, казни, пытки, принудительные исчезновения или другие значимые акты насилия или запугивания в адрес любого лица, реализующего свое право на свободу выражения мнений». Это положение представляет собой открытое признание того факта, что у тайной дипломатии есть свои пределы, и что не стоит упорствовать в ее применении там, где она неэффективна, или там, где положение таково, что нужно как можно сильнее и громче бить в набат.
Официальные лица ЕС часто подчеркивают, что после создания Европейской службы внешних действий – «министерства иностранных дел» ЕС – государства, члены ЕС, с большой радостью предоставляют вопросы прав человека в распоряжение ЕС, предпочитая заниматься продвижением бизнеса и других, менее обременительных и сулящих большие выгоды интересов. Это лишает ЕС поддержки государств-членов. Если мы начнем утверждать, что открытая защита правозащитников, – это проблема, которой должна заниматься исключительно ООН (а это то, что часто слышат НПО), мы будем действовать в той же логике, лишаясь тем самым эффекта мультипликатора.
В политических документах ЕС, например в недавно выпущенной Международной стратегии ЕС, защита прав человека обозначена в качестве стратегической задачи внешней политики. В этом отношений сама Верховный комиссар отметила, что защита прав человека – это ключ к процессам развития и сохранению безопасности; в этом нуждается и ЕС, и третьи страны, чтобы превратить мир в более стабильное и безопасное место. Когда ЕС ведет переговоры с другими странами для решения своих задач – будь то в области торговли, инвестиций, миграции или безопасности, – он действует энергично. Так почему нельзя приложить ту же энергию к защите прав человека?
Дипломатия нужна и требует отточенных навыков, но она требует и понимания того, куда мы движемся; как подметил Уинстон Черчилль: «Дипломатия – это искусство послать людей к черту так, чтобы у вас спросили дорогу».
Прогресс не останется незамеченным, мы ждем его с нетерпением. Тем не менее, следует тщательно следить за симптомами, чтобы понять, действительно ли они свидетельствуют о конкретных политических изменениях, идущих на пользу правозащитникам в опасности.
